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2013-09-16 14:55:48
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從外部解讀中國城市規(guī)劃
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從外部解讀中國城市規(guī)劃
THE INTERPRETATION OF THE
CHINA URBAN PLANNING
采訪+編輯 / 張宜軒[城市中國研究中心]
Interview+Edit / ZHANG Yixuan[UCRC]
近20年，不少海外的中國學者對中國城市發(fā)展和中國的城市規(guī)劃機制進行深入的研究，嫁接起學科間、理論與實踐之間的橋梁。中國高速的城市化進程為海外的中國學者們提供了天然的研究室和多種多樣的研究問題。通過回國做田野調(diào)查、短期訪學等等方式，他們與國內(nèi)的學者進行對接和研討，對中國國內(nèi)的形勢進行不斷跟進，并且將別國的經(jīng)驗和前沿理論介紹回國。
張庭偉／美國伊利諾斯大學城市規(guī)劃學院終身教授，國際知名的規(guī)劃專家，美國規(guī)劃聯(lián)合會（ACSP）國際委員，美國注冊規(guī)劃師協(xié)會（AICP）國際委員，亞洲和中國研究中心主任。同濟大學城市規(guī)劃客座教授，對中美兩國城市規(guī)劃理論體系和城市濱水地區(qū)規(guī)劃與開發(fā)有深入的研究。
您認為中國的規(guī)劃機構(gòu)，包括規(guī)劃局和規(guī)劃院在塑造城市的形態(tài)和機制方面到底起到多大的作用？在您和許多學者的著作中曾經(jīng)用“公私伙伴關(guān)”(public-private partnership)這個概念解釋中國城市的發(fā)展機制，您認為這個概念在美國和中國兩個不同的體制下為什么會都產(chǎn)生很強的解釋力？
中國的體制特色是大政府、自上而下的決策過程，所以中國的規(guī)劃機構(gòu)，無論是規(guī)劃局和規(guī)劃院，都是地方政府的工具、特別是市 委書記的工具，絕大部分規(guī)劃工作是為了落實當?shù)厥形姓臎Q策。在塑造城市的形態(tài)和機制方面，規(guī)劃師的作用十分有限。所以對于中國規(guī)劃師來說，重要的是應(yīng)該力求在政府決策的前期就介入決策過程，提供規(guī)劃建議，影響城市建設(shè)的方向性、全局性決策，避免在出現(xiàn)問題后再試圖救。
“公私伙伴關(guān)系”（PPP）的理念出于美國，是美國城市建設(shè)通用的方法。在中國，從整體而言，并沒有真正推廣，因為中國城市中重要的大項目基本上完全由政府提出、政府決策、政府投資、政府實施，屬于公共資產(chǎn)。這和美國的“公私伙伴關(guān)系”有差別，美國是政府牽頭、以私人投資為主、可以成為公共資產(chǎn)或私有資產(chǎn)供公共使用，同時政府給予私有投資者一定優(yōu)惠政策，使其投資得到一定回報。
在全球化的視野里，基于一個地區(qū)的理論或政策會擴散到其他地區(qū)，您如何看待這種學術(shù)和知識的流動性？您認為針對中國的實際情況，是否應(yīng)該/如何對于來自西方的概念進行補充和修正？
中國規(guī)劃界當然必須有自己的理論指導，這個理論必須基于中國的國情及實踐。中國規(guī)劃界，包括海外華人規(guī)劃師，過去、現(xiàn)在、將來都為此努力。但是必須指出，我們要防止、反對兩種不良傾向。一是盲目搬抄來自西方的概念，以西方概念為框框，不加分析去套在中國的案例上，可能造成那些概念的誤用及對中國實踐的誤導。另一種傾向是否認中國城市的發(fā)展同樣遵循所有城市發(fā)展的基本規(guī)律，否認建設(shè)目標的普世性。我一直強調(diào)，人類對美好生活的理想是普世的，因為它們基于人類的天性及常識。但是實現(xiàn)目標的道路是多樣的，具有本國的特色，無法推廣到他國去。理想的普世性和途徑的特殊性是“實現(xiàn)理想”這同一事物的兩面，然而兩者之間可以有區(qū)分。不能夠因為實現(xiàn)目標的途徑有特殊性而否認目標本身的普世性；也不能夠因為目標的普世性而否認途徑具有各自特色。
中國占世界人口的五分之一，但是全球人口的五分之四不是中國人，我們必須和他們建立共識，才能和平共處。共識的基礎(chǔ)是普世的人類發(fā)展目標。如果中國否認人類理想的普世性，就否認了中國人和其他民族一樣是人類大家庭的一員，這和我們一直提倡的“中國要和世界接軌”以及“全世界無產(chǎn)者聯(lián)合起來”這個基本理念產(chǎn)生矛盾。更進一步，把普世價值等同于西方價值是一種狹隘的西方價值，今天甚至連主流的西方學術(shù)界都不同意這樣的看法。
不少人認為中國的城市規(guī)劃缺少自己的理論體系。從國際經(jīng)驗來看，您認為中國規(guī)劃師在知識水平和實踐上處于怎樣的位置？您認為中國的規(guī)劃師們需要怎樣與世界接軌？
如果我們承認規(guī)劃師的素質(zhì)涉及三方面：知識、技能及價值觀，那么總體而言，中國規(guī)劃師普遍具有優(yōu)秀的規(guī)劃技能，良好的規(guī)劃知識，但是對規(guī)劃價值觀的追求則相對薄弱。這不完全因為規(guī)劃師自身的不足，而是教育體制、社會體制的影響。中國規(guī)劃師們與世界接軌是一種雙向的交流，中國規(guī)劃師要向外國規(guī)劃師學習，因為現(xiàn)代城市規(guī)劃始發(fā)于歐洲。外國規(guī)劃師也要向中國規(guī)劃師學習，因為中國規(guī)劃師近年來的實踐機會遠遠多于外國規(guī)劃師，必然有豐富的實踐經(jīng)驗可以分
享。在交流中，中國規(guī)劃師首先要熟悉國際規(guī)劃界的主流價值觀，規(guī)劃的社會功能是什么？規(guī)劃師的主要職責是什么？否則中外交流就可能停留在方案、圖紙、技術(shù)的交流，雖然那樣的交流也重要，但是缺乏靈魂的碰撞，難以深入人心。
作為在海外著名大學任職的教授，您認為近些年對中國城市化問題的關(guān)注上中國本土學者與海外學者的差異在何處？從您個人對中國城市的研究出發(fā)，您未來關(guān)注的中國城市問題主要是什么？
中國規(guī)劃界關(guān)注當前的城市化發(fā)展問題、具體的規(guī)劃問題較多，客觀上因為工作太多，往往無暇再作別事。外國城市的規(guī)劃項目比中國少得多，規(guī)劃工作的性質(zhì)也不完全相同，對理論的研究更多，對社會的關(guān)注更多。中國的城市化是中國的大事，也是對全人類的活動具有重大影響的歷史大事。但是外國規(guī)劃界對中國城市化的關(guān)注仍然十分不足，深度也欠缺。這里有他們的某些偏見，也有資料、數(shù)據(jù)等具體問題。迄今為止，他們較多關(guān)心中國城市化的社會影響。
我自己能夠做的事情有限，盡管我愿意，但總是難以如國內(nèi)規(guī)劃師那樣接到中國的地氣。我會繼續(xù)關(guān)注中國的規(guī)劃理論問題，努力成為一個中美規(guī)劃交流的窗口，或者如J. 弗里德曼給我的外號—中美規(guī)劃界的“鉸鏈”。
朱介鳴／1993年畢業(yè)于英國Strathclyde 大學,獲區(qū)域及城市規(guī)劃博士，為新加坡規(guī)劃師協(xié)會會員，現(xiàn)為新加坡國立大學城市規(guī)劃與管理研究組主任、教授，于新加坡國立大學房地產(chǎn)系和大學優(yōu)秀學生培養(yǎng)計劃（University Scholar Program）任教，同時也兼任廈門大學建筑學院城市規(guī)劃系教授。研究興趣為城市發(fā)展的制度分析，亞洲發(fā)展中國家的城市規(guī)劃。
從您對中國城市發(fā)展的研究出發(fā)，您認為中國的規(guī)劃機構(gòu)，包括規(guī)劃局和規(guī)劃院在塑造城市的形態(tài)和機制方面到底起到多大的作用？海外學者經(jīng)常引用 “城市增長聯(lián)盟”這個概念，您認為它對于解釋中國城市化的機制依然有效嗎？在這個“聯(lián)盟”中，規(guī)劃部門的角色是怎樣的？
中國持續(xù)20多年的快速城市化引起巨大的社會經(jīng)濟變遷，其變化速度據(jù)說是在人類歷史上罕見，獨一無二。在這波瀾壯闊的社會變革中，城市規(guī)劃的重要度顯著提高，表現(xiàn)在城市規(guī)劃展示館在眾多城市的廣泛普及（許多西方規(guī)劃師也是首次
見到城市居然有規(guī)劃展示館）、規(guī)劃業(yè)界年度會議參會代表的數(shù)量之多，令人驚嘆，這與規(guī)劃在西方城市所處的清淡境地相比形成鮮明的對照。比較我所參與的在英美和中國所舉辦的規(guī)劃學術(shù)研討會，兩者的氣氛和參會人數(shù)之差可謂是天壤之別。無論是官方還是民間，城市規(guī)劃是城市化進程中必不可少的程序已經(jīng)是社會各界所形成的共識，對規(guī)劃方案的大量需求使得規(guī)劃師供不應(yīng)求。
然而，城市規(guī)劃在塑造中國城市的形態(tài)和機制方面到底起了多大的作用？就我有限的了解和認知，答案是程度不一。規(guī)劃只是程序、不是用來塑造城市的極端情況仍然不少見，規(guī)劃只是政府土地財政的工具，而不是引導城市建設(shè)的政策指導，城市建設(shè)與規(guī)劃方案毫無關(guān)系。規(guī)劃在塑造城市中起作用的表現(xiàn)在下列兩種情況：規(guī)劃和開發(fā)兩位一體的建設(shè)項目（如商品房樓盤、上海的新天地、創(chuàng)智天地、深圳福田新中心、錢江新城等）；外國規(guī)劃管理參與的建設(shè)項目（如蘇州工業(yè)園區(qū)）。前者或者是開發(fā)商、或者是政府主導規(guī)劃和開發(fā)，兩者利益一致；后者是比較特殊的合資規(guī)劃開發(fā)。這揭示兩個問題：1）城市開發(fā)中的利益協(xié)調(diào)和整合；2）城市開發(fā)的制度安排。規(guī)劃局和規(guī)劃設(shè)計院若要在塑造城市的形態(tài)和機制方面
起較大的作用，必須充分認識到城市開發(fā)中的利益關(guān)系，將土地利益陽光化、正規(guī)化，承認正當?shù)睦�，拒絕不正當?shù)睦妫煌晟瞥鞘虚_發(fā)管理的法制化機制。規(guī)劃在塑造城市的形態(tài)和機制方面的作用代表了社會的進步，這需要社會各界（包括規(guī)劃師）的努力。樂觀的估計是隨著時間的進展和城市建設(shè)管理水平的提高，規(guī)劃在塑造城市的形態(tài)和機制方面將會起越來越大的作用。
“城市增長聯(lián)盟”的概念源于美國的社會背景。海外學者用此概念的主要目的是在英語語境中有利于英語讀者理解中國的城市發(fā)展機制，“城市增長聯(lián)盟”以英語形式（urban growthcoalition）出現(xiàn)比較合適，中文翻譯不太有意義，水土不服，因為中文語境不存在這個概念。在西方民主政體市場經(jīng)濟的制度下，借用經(jīng)濟學詞匯，市場提供市場物品（如商品住房，價格由市場供需關(guān)系決定，政府管治，不任意干預），政府提供公共物品（如公園）和社會物品（如公共住房，非市場價格），兩者分工明確。二次大戰(zhàn)后，因為經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，一些美國工業(yè)城市的內(nèi)城漸漸衰退，工人失業(yè)，犯罪率上升，居住區(qū)環(huán)境破敗，衰退造成嚴重的城市問題。城市衰退是市場經(jīng)濟供需關(guān)系下出現(xiàn)的結(jié)果，也可以說是因為市場失效。如果政府不干預，衰退只會越演越烈，社會問題越來越嚴重。社會問題源于經(jīng)濟問題。城市政府面臨的挑戰(zhàn)是為了處理社會問題必須應(yīng)對經(jīng)濟問題，而
解決經(jīng)濟問題必須依賴市場。為了達到舊城更新的社會目標，政府只能與市場導向的開發(fā)商合作，由此出現(xiàn)所謂urban growth coalition的現(xiàn)象，public-private partnership 也是這個意思。
中國目前不是完善的民主政體和市場經(jīng)濟，政府的運作很大程度上繼承了計劃經(jīng)濟體制下的政府行為，政府與市場的區(qū)分不明確，市民無法通過合適的機制要求政府提供足夠的社會物品。采用“城市增長聯(lián)盟”概念是個權(quán)宜之計，“城市增長聯(lián)盟”與urban growth coalition在所傳遞意義上有本質(zhì)的不同，前者沒有第三方制約、容易造成官商勾結(jié)而腐敗；后者有市民監(jiān)督。在urbangrowth coalition中，城市規(guī)劃是獨立的“游戲規(guī)則”；在“城市增長聯(lián)盟”中，規(guī)劃淪為政府的工具，容易被開發(fā)商利用。在民主體制不健全的情況下，應(yīng)該提倡政府行為與市場行為的分離，而不是聯(lián)盟。在市場和政府行為正常化之前，可以說政府與市場良性合作產(chǎn)生良好的城市建設(shè)，政府與市場勾結(jié)尋租產(chǎn)生不良的城市建設(shè)�，F(xiàn)在的問題是沒有機制確保政府與市場的良性合作。
中國的城市規(guī)劃從業(yè)者據(jù)估計已有15萬人之巨，當他們面對大量的實踐機會時，也有不少人認為中國的城市規(guī)劃缺少自己的理論體系。從國際經(jīng)驗來看，您認為中國規(guī)劃師在知識水平和實踐上處于怎樣的位置？您認為中國的規(guī)劃師們需要怎樣與世界接軌？
我個人認為，與世界接軌的概念模糊。我們固然是處于全球化的年代，世界同時也變得越來越多元，與哪個世界接軌？我們需要的是現(xiàn)代化。英國工業(yè)革命帶動西方社會的工業(yè)化和現(xiàn)代化，西方從而發(fā)展成為發(fā)達國家。不能忽視的是工業(yè)
革命之前的文藝復興所強調(diào)的民主、科學、理性主義為現(xiàn)代化所作的思想變革。中國的現(xiàn)代化一直以來都是跟著西方發(fā)達國家走，很少是自發(fā)性的。我懷疑我們是真正理性的，要不然為什么社會上存在如此之多的“淘漿糊”？
理論是理性主義的體現(xiàn)，與此對立的是非理性的經(jīng)驗。城市規(guī)劃當然同時需要理性和經(jīng)驗，問題是我們的城市規(guī)劃中經(jīng)驗遠遠多于理性。強調(diào)規(guī)劃理論實際上是強調(diào)規(guī)劃的理性主義，規(guī)劃理論的本身并非很重要。反觀西方城市規(guī)劃史，規(guī)劃理論并不是自然科學中“放之四海而皆準”的理論，規(guī)劃理論往往是規(guī)范性的（而不是實證性的），有很強的時空限制。有許多規(guī)劃理論偏于理想主義，毫無用處。我們喜歡崇拜西方規(guī)劃大師，如果所謂的大師對中國的城市化毫無深入的認識，他們的建議對中國的規(guī)劃有何指導意義？中國的規(guī)劃界需要推動理性主義運動。除此之外，與西方規(guī)劃師相比，中國規(guī)劃師背景偏重設(shè)計，固然是目前市場需求所致。但是，城市塑造不僅僅局限于設(shè)計，更多地是與社會學、經(jīng)濟學、生態(tài)學、政治學之類的學科有關(guān)。中國規(guī)劃師需要拓寬知識面。
您認為近些年對中國城市化問題的關(guān)注上中國本土學者與海外學者的差異在何處？從您個人對中國城市的研究出發(fā)，您未來關(guān)注的中國城市問題主要是什么？
本土學者的規(guī)劃實踐和社會參與較多，實踐經(jīng)驗豐富是個巨大的優(yōu)點，很多海外規(guī)劃師沒有很多機會。但是真正用來深入研究和著書立說的時間相對較少，多少會影響到研究的質(zhì)量。海外學者用來研究的時間比較充俗，能夠接觸到西方文獻和學術(shù)交流使得視野開闊，經(jīng)常的學術(shù)批評有利思路的清晰，缺點是中國的規(guī)劃實踐不夠，畢竟城市規(guī)劃本質(zhì)上是實踐。
城市規(guī)劃的唯一目的是建設(shè)優(yōu)美的城市，所以我關(guān)注如何建成中國的優(yōu)美城市，好的規(guī)劃方案是能夠?qū)嵤┑姆桨�，無法實施的方案再好也沒用，規(guī)劃師必須理解城市開發(fā)。我認為中國城市的主要問題是可持續(xù)發(fā)展，世界各國的城市也都是如此�？沙掷m(xù)發(fā)展的三大主題（經(jīng)濟效率、社會公平、生態(tài)環(huán)境）中，我認為有效率的開發(fā)對于中國城市最為重要，因為中國人口眾多，資源特別短缺。之所以中國還是發(fā)展中國家，就是因為發(fā)展沒有效率，沒有效率就根本不會有社會公平和生態(tài)環(huán)境。
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