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北京城區(qū)規(guī)劃調(diào)整:保護古都還是房地產(chǎn)沖動？ [推薦]
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6月10日，北京原崇文區(qū)政府開始搬家了，政府大樓門口停滿了搬家公司的貨車，這里將變成新東城區(qū)人大、政協(xié)的辦公地。
北京中心4城區(qū)區(qū)劃調(diào)整已披露近兩周，依然有許多網(wǎng)友擔心“崇文”、“宣武”的消失意味著文化保護的倒退�！斑@是好的方向�！睆堧U峰雖然覺得這次調(diào)整太偏重經(jīng)濟因素，也和普通市民一樣驚詫于出臺的速度，但他更愿意肯定挑戰(zhàn)行政區(qū)劃壁壘的未來價值。
實際上，北京區(qū)劃調(diào)整并非一時之沖動。早在2003年，張險峰，這位中國城市規(guī)劃設計研究院城市與區(qū)域規(guī)劃設計所的副所長，就執(zhí)筆編寫了“北京市城市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究”，建議將4個主要行政區(qū)變?yōu)椤笆锥脊δ芎诵膮^(qū)”，讓城市各區(qū)主要承擔保護歷史文化、社會公共服務的職能，與經(jīng)濟職能相分離，這樣才能更好地保護古都。不過，他的建議沒有下文。
不獨首都，最近，包括城市區(qū)劃調(diào)整在內(nèi)的行政區(qū)域調(diào)整現(xiàn)象全國呈井噴趨勢。中國第三個國家級新區(qū)——重慶兩江新區(qū)，包括江北區(qū)、渝北區(qū)、北碚區(qū)3個行政區(qū)部分區(qū)域和國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)和兩路寸灘內(nèi)陸保稅港區(qū)，正式掛牌成立。深圳特區(qū)正式擴容，將寶安、龍崗納入特區(qū)范圍，解決“一市兩法”難題，深圳自此進入“大特區(qū)”時代。早先一年，上海的浦東新區(qū)也順利與原南匯區(qū)合并，成為名副其實的“大浦東”。而天津、廈門、沈陽等地也正在或?qū)⒁獑有乱惠喌膮^(qū)劃調(diào)整。
這些都是中國重量級的大城市，調(diào)整的關(guān)鍵詞也都難逃“做大做強”的愿望。然而在城市區(qū)域規(guī)劃領域的專家眼里，卻是“喜憂參半”，禍福難料。
受訪專家名單：
谷人旭：華東師范大學資源與環(huán)境科學學院副院長
陳碩：福州市規(guī)劃設 計研究院副院長
詹慶明：武漢大學規(guī)劃設計研究院副院長
張險峰：中國城市規(guī)劃設計研 究院城市與區(qū)域規(guī)劃設計所副所長
王震國：上海城市管理學院城市發(fā)展研究與咨詢中心主任
四區(qū)并兩區(qū)，北京值不值？
“行政區(qū)的調(diào)整不能變成房地產(chǎn)商的開發(fā)沖動，否則這就是悲哀�！�
陳碩：我覺得北京這次區(qū)劃調(diào)整是以GDP誰大誰說了算。我希望區(qū)劃調(diào)整之后要注意人文傳統(tǒng)，要讓老百姓心里具備相對穩(wěn)定的認同感。
詹慶明：北京區(qū)劃調(diào)整出現(xiàn)了爭議，老百姓覺得崇文、宣武名字不見了，舍不得，他們事先也不知道，突然之間就調(diào)整了，所以我在思考一個問題，以后我們在區(qū)劃調(diào)整過程中，要走怎樣一個程序，有沒有一個法律的規(guī)定？
紙面上，各個地方的區(qū)劃調(diào)整是有法律規(guī)范的，比如必須哪一級的人民代表大會同意，哪一級政府部門審批、備案，等等。但是，實踐中，怎么樣才能合理、合法地進行區(qū)劃調(diào)整，民間意見很少被聽取，好像只能根據(jù)政府的意圖來實施，它可以控制嚴一點，也可以松一點，卻沒有明確的法律規(guī)定。
作為相關(guān)利益方，老百姓的知情權(quán)是不能被剝奪的，他們要是覺得不妥，應該有一個便捷的渠道去發(fā)表意見，參與決策。比如設定一個門檻，區(qū)域內(nèi)的老百姓要多少人支持才行，否則的話就不動。
張險峰：北京這輪行政區(qū)的調(diào)整主要是因為崇文區(qū)、宣武區(qū)經(jīng)濟表現(xiàn)相對緩慢，合并之后可以利用原來的東城區(qū)、西城區(qū)來帶動發(fā)展。但是，這會不會導致東城區(qū)、西城區(qū)的商業(yè)化發(fā)展的模式向崇文、宣武區(qū)復制？東城、西城區(qū)資金和商業(yè)項目充足，金融街、寫字樓遍地。如果崇文、宣武區(qū)也這樣發(fā)展，古城的四合院、胡同將會受到很大的破壞。行政區(qū)的調(diào)整不能變成房地產(chǎn)商的開發(fā)沖動，否則這就是悲哀。
行政區(qū)劃，非調(diào)不可？
“現(xiàn)在的行政區(qū)劃是非改不可的。而且，調(diào)整已經(jīng)具備了相應的條件�！�
谷人旭：我國現(xiàn)行的行政區(qū)經(jīng)濟，以政府為主導的各類規(guī)劃，或多或少都帶有各層級政府的影子。若干有形或無形的行政干預，使得城市的發(fā)展受到諸多限制或影響。由于分屬不同的行政區(qū)，往往在管理上、政策上、以及稅收、財政等方面都產(chǎn)生很多差異，甚至一條道路由于貫穿不同的行政區(qū)，也會導致對其建設、維護、管理標準的差異。
因此，城市要消除這種人為限制的要求很強烈。行政區(qū)的減少和合并會使行政效率提高，適應社會的需求。舉例來說，上海的蘇州河南北岸曾經(jīng)分屬不同的區(qū)域，發(fā)展程度也相差很大，但因為不能統(tǒng)一協(xié)調(diào)，早就該建的橋遲遲不建。這都是現(xiàn)代城市發(fā)展的阻礙。合并城市行政區(qū)之后，不僅可以帶來經(jīng)濟交流的暢通和便利，更可以增加城市空間，合并重復的城市建設和公共設施。
陳碩：現(xiàn)在的行政區(qū)劃是非改不可的。而且，調(diào)整已經(jīng)具備了相應的條件。新的交通技術(shù)有了很好的發(fā)展，高鐵時代的來臨，軌道時代的來臨，城市很容易進行資源的內(nèi)部調(diào)整�，F(xiàn)在又有發(fā)達的通訊，有能力來管理比以前更多的區(qū)域。這些年，城市建設和規(guī)劃的人才也逐漸上來了，已經(jīng)有能力來支撐大區(qū)域的規(guī)劃任務。老百姓也有了共識，知道行政區(qū)劃限制了城市的發(fā)展。技術(shù)上準備好了，在政治上也成熟了，大家也能夠理解了，所以區(qū)劃調(diào)整已經(jīng)具備了現(xiàn)實可行性。
各地效仿，是否過熱？
“區(qū)劃調(diào)整不能形成習慣，應該是一種小概率事件，不能普遍采納�！�
詹慶明：城市發(fā)展，希望得到更充足的發(fā)展空間，原來區(qū)劃里的土地資源很快用完了，面臨著發(fā)展瓶頸，所以想通過調(diào)整得到更大的發(fā)展空間。我想這是區(qū)劃調(diào)整一個主要的驅(qū)動力。各地也把土地開發(fā)作為經(jīng)濟發(fā)展很重要的推動力，一個籌措資金的渠道，所以各地都很重視這種拓展的方式。
至于影響有好有壞，我的感覺就是功利性太強了，行政邊界是一個很嚴肅的問題，輕易改變的話，地方政府會覺得這個土地想要就要，變成了一種隨意就有的資源，就不會珍惜現(xiàn)有資源。所以，區(qū)劃調(diào)整不能形成習慣，或者變成很容易得到的資源，否則，就會盲目發(fā)展，攤大規(guī)模，反正不夠就再調(diào)整區(qū)劃，變成一種沒有門檻的變化。
我覺得區(qū)劃調(diào)整應該是一種小概率事件，不能普遍采納使用，輕易開這個口子的話，長期來說有負面效應，至少會帶來壞的榜樣。但也不能完全堵死。那么，這就要設置門檻，而且是相當高的門檻。比如在時間上，調(diào)整周期不能低于5年，或者10年以上。調(diào)整申請要層層把關(guān)，設立各項發(fā)展指標，地方政府只有表現(xiàn)出經(jīng)營能力，對現(xiàn)有的行政區(qū)劃很好地利用了，才能證明有能力把增加的區(qū)域也用好，才能允許你跨入這個調(diào)整門檻。否則的話，管更大的地，顯然破壞性就更大。
谷人旭：這種趨勢及其愿望是很好的。在市場經(jīng)濟及其管理體制不斷改革深化的背景下，其中的關(guān)鍵則在于，要逐漸淡化行政區(qū)、以及行政區(qū)域經(jīng)濟概念，或者說淡化行政管理的界線。合并與否只是個形式問題，重要的是管理上如何通暢。據(jù)介紹，日本最近取消了全國高速公路的收費，可謂是真正的區(qū)域暢通，從國家的整體利益出發(fā)考慮發(fā)展。其實，即使真正改變了行政區(qū)域范圍，如果管理方式和理念不隨之轉(zhuǎn)變，此類調(diào)整帶來的成本或許會不減反增、甚至更大。
區(qū)劃調(diào)整，包治百��？
“避免規(guī)模擴大化，發(fā)展門檻低端化，以及編制、機構(gòu)盲目擴張化�！�
王震國：影響是兩方面的。一方面利好效應，這個是非常明確的。另外負面效應也是可能的。
利好效應有三個方面，第一是資源整合效應，多個行政區(qū)劃里面的土地、行政、經(jīng)濟、商貿(mào)、人力、市場等資源通過整合會發(fā)揮更大的效應。第二是邊界整合效應，原有很多行政區(qū)劃邊界的盲區(qū)，經(jīng)常會出現(xiàn)管理扯皮的狀況，調(diào)整后將會大大減少，第三就是管理整合效應，原有的管理機構(gòu)、人員、輻射地將得到優(yōu)化整合，一套班子實際上可以管100平方公里，但只管了50平方公里，管理效率會不到位，整合之后，管理成本馬上就能降低，效率就能提高。
區(qū)劃調(diào)整也可能出現(xiàn)一些負面影響。第一是可能擴大化，超越國家規(guī)定的城市規(guī)模，比如說國家批給你多少范圍，你有意識地、從本身利益出發(fā)再稍微擴大一點，這個事情在中國是很多的。這樣就會出問題，任何城市的擴大規(guī)模都應和實際需求相適應。
第二是降低門檻，盲目引進項目，甚至污染的項目也不管了。如果不防微杜漸，這種負面效應要違背國家調(diào)整區(qū)劃的初衷。比如在中西部，前幾年沒有嘗到東部發(fā)展的甜頭，調(diào)整后的新區(qū)往往項目引進迫切，只要錢能夠到位，降低門檻也要干。所以，新開發(fā)區(qū)一定要吸取老開發(fā)區(qū)走過的彎路
第三是編制、機構(gòu)、投資盲目擴張�，F(xiàn)在行政機構(gòu)為什么會越來越大呢，往往就是在開發(fā)過程中產(chǎn)生很多新機構(gòu)，老機構(gòu)沒有拆減，新機構(gòu)卻已經(jīng)層出不窮，那么總是在膨脹。盲目地把小城市變大城市，沒有經(jīng)過預先研究規(guī)劃，就草率行事，那么以后是要吃苦頭的。
國際慣例，還是國際孤例？
“我國現(xiàn)在擴大行政區(qū)的做法和國際上的大趨勢恰好相反。”
張險峰：事實上，我國現(xiàn)在這種擴大行政區(qū)的做法和國際上的大趨勢恰好相反。在國外，現(xiàn)在更多的是強調(diào)分權(quán)治理，這樣會給各區(qū)帶來更多的自主權(quán)和競爭力。國外的城市和中國城市很大的一點不同是，它們不需要通過發(fā)展土地拉動經(jīng)濟的發(fā)展，而是通過資產(chǎn)的增值，技術(shù)的進步來帶動城市變革，所以不會像中國一樣，希望區(qū)域越大越好。國外的城市更強調(diào)的是功能架構(gòu)和空間架構(gòu)，而不是我們所強調(diào)的行政架構(gòu)，他們的城市是松散的行政關(guān)系，卻有十分緊密的市場關(guān)系，一切按照市場規(guī)律辦事。
詹慶明：國外的話，行政邊界一般是輕易不動的，它們保持延續(xù)性。但是行政區(qū)劃不動，并不影響協(xié)作，可以通過協(xié)作的方式來發(fā)展。比如荷蘭阿姆斯特丹機場，它在另外一個城市的邊界處，加一條跑道就到人家的行政區(qū)了。那么，兩個市政府進行協(xié)調(diào)，行政邊界感覺不到嚴格意義上的差別。
谷人旭：重要的并不在于劃幾個區(qū)或者合并幾個區(qū)，針對目前我國所處的發(fā)展階段，迫切需要的是城市或區(qū)域管理的觀念要真正轉(zhuǎn)變。日本現(xiàn)在的47個都道府縣行政區(qū)域體制，早在一百多年前就已形成框架，至今沒有大的改變。一些日本學者和專家、甚至管理部門的人員也曾提出過各種行政區(qū)合并或調(diào)整的意見與方案設想，但由于大的區(qū)域范圍調(diào)整或改變的成本很高，也會由此引發(fā)許多不便，因而幾乎沒有動過。事實上，日本在20世紀六七十年代的區(qū)域行政管理問題也不容樂觀，經(jīng)過其后數(shù)十年的不斷改革調(diào)整，并結(jié)合其當時所面臨的國內(nèi)外環(huán)境采取了許多有利于都市間、區(qū)域間交流和要素暢通的措施，使得各個行政區(qū)之間的交流逐漸趨向便利和一體化。日本的新干線是全球評價和運營效率較高的高速鐵路系統(tǒng)。其最初的東京至大阪新干線，盡管是1964年東京奧運會臨近開幕之前才正式建成通車，但是，建設這條新干線的規(guī)劃設想早在日本明治維新時期就已經(jīng)形成，在其后的100余年時間里，該項工程的空間部署及其建設所需土地都一直得以保留，并未因發(fā)展階段轉(zhuǎn)換及其行政管理等的調(diào)整而變化，給人印象深刻。
陳碩：從全世界來看，也有像德國這樣的東西德合并的區(qū)域調(diào)整。但實際上，國外的區(qū)劃很難動，也存在老百姓意愿的問題。政治家一般都得討好老百姓，而不是我想干就干，不會像中國這樣比較省事兒。
像德國、法國一些國家，有需要跨區(qū)域調(diào)整的事務，它們通過像新區(qū)域規(guī)劃委這樣的部門來協(xié)調(diào)，統(tǒng)一管理，共享資源，共享市政、污水處理管網(wǎng)等等。但是這是比較松散的組織，所以協(xié)調(diào)實際上還是存在問題。
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