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城市土地管理關(guān)系城市發(fā)展模式 [推薦]
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深圳的工業(yè)用地儲(chǔ)備已出現(xiàn)短缺，大項(xiàng)目“跑了”。此文援引的數(shù)據(jù)雖有欠準(zhǔn)確，且不存在大型項(xiàng)目被拒之門(mén)外這一事實(shí)，但所涉及的深圳土地空間問(wèn)題倒是有根有據(jù)。
深圳驕人的經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)確實(shí)帶來(lái)了土地管理問(wèn)題，例如建設(shè)用地?cái)U(kuò)張過(guò)猛，尤其工業(yè)用地近年在加速增長(zhǎng)，建成區(qū)面積超過(guò)500平方公里，約占總面積的25%，其中工業(yè)部門(mén)至少占建成區(qū)面積40%以上，而發(fā)達(dá)國(guó)家的城市和亞洲可比城市這一指標(biāo)大都在15%以下。再如工業(yè)園區(qū)數(shù)量驚人，達(dá)600多個(gè)，這些主要以村鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)為主體、無(wú)序蔓延、種類繁多的園區(qū)，最大為6.38平方公里，最小只有0.001平方公里。至于深圳究竟還剩下多少可利用土地，這是誰(shuí)也講不明白的數(shù)字，因?yàn)樯钲谥两癫](méi)有開(kāi)展過(guò)針對(duì)性的土地詳查工作。
同近在咫尺的香港相比較，其開(kāi)埠比創(chuàng)辦特區(qū)早137年，步入加工工業(yè)時(shí)代比深圳早30年，GDP總量是深圳的2倍多，土地總面積是深圳的一半，但建成區(qū)面積是深圳的五分之二，工業(yè)區(qū)加上科學(xué)園只有4個(gè)，是深圳園區(qū)總量的0.6%。香港以土地資源稀缺聞名于世，但從未出現(xiàn)土地儲(chǔ)備不足問(wèn)題，大概再過(guò)100年，它仍能長(zhǎng)袖善舞，深圳剛過(guò)25周歲，卻驚呼土地資源緊缺。這之間的差異，不難歸結(jié)為對(duì)土地資源的控制、管理、規(guī)劃以及增長(zhǎng)模式問(wèn)題。
香港所有土地的權(quán)屬均歸政府所有，可以分毫不爽地控制每一寸土地；深圳的土地權(quán)屬關(guān)系則相對(duì)復(fù)雜，要達(dá)到政府全面掌控的程度須依據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)程和經(jīng)過(guò)代價(jià)昂貴的“轉(zhuǎn)地”程序，若有時(shí)滯，便會(huì)出現(xiàn)既有權(quán)屬主體的開(kāi)發(fā)失控。香港自開(kāi)埠以來(lái)，長(zhǎng)期實(shí)行拍賣(mài)、招標(biāo)的土地批租制度，借助市場(chǎng)力量提升土地價(jià)值，調(diào)節(jié)供應(yīng)量；深圳是最早學(xué)習(xí)香港批租制度的內(nèi)地城市，但學(xué)得走樣和不到位，覆蓋面狹窄，反以一種級(jí)差地租效應(yīng)形成了遍地開(kāi)花的土地出讓機(jī)制。香港是以確實(shí)超前的城市規(guī)劃和極其嚴(yán)格的建筑條例對(duì)土地用途及發(fā)展進(jìn)行管制的，并輔之以對(duì)道路交通、公共衛(wèi)生及市政事務(wù)、土地開(kāi)發(fā)公司等配套法規(guī)；深圳制定的城市規(guī)劃幾乎每過(guò)幾年就推倒重來(lái)一次，相關(guān)管理?xiàng)l例和法規(guī)不是缺項(xiàng)，就是不配套，或者過(guò)虛過(guò)時(shí)。
深圳最成問(wèn)題的還是關(guān)于未來(lái)城市發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)選擇問(wèn)題。其他很多城市也一樣。從目前對(duì)土地資源的強(qiáng)烈訴求看，這些城市并沒(méi)有脫開(kāi)發(fā)展制造業(yè)，引進(jìn)大型項(xiàng)目，同國(guó)內(nèi)城市攀比的巢臼。而且也有不少城市在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)方面高蹈其步。而從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，真正意義上的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)同用地大小的相關(guān)性甚弱，而更多是研發(fā)、人力資本、信息平臺(tái)、金融環(huán)境、生活質(zhì)量等概念。例如西雅圖以218平方公里的城市總面積，5個(gè)工業(yè)園區(qū)，9%的工業(yè)用地，挑起了美國(guó)發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)頭羊的大梁。另外，21世紀(jì)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的城市更需要有復(fù)合空間性質(zhì)的龐大生產(chǎn)服務(wù)行業(yè)，而非產(chǎn)業(yè)用地支撐。
所以對(duì)于許多城市來(lái)說(shuō)，在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中，首先要在城市土地管理方面改革創(chuàng)新，以及在城市發(fā)展模式方面有一個(gè)根本性轉(zhuǎn)變。
(馮蘇寶 作者為深圳綜合開(kāi)發(fā)研究院戰(zhàn)略研究中心主任)
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